为了坚决打赢扶贫开发攻坚战，确保香格里拉市2017年实现整体脱贫摘帽，市政协紧密配合市委、市政府2016年度脱贫攻坚战和第一个“百日会战”工作的开展，紧扣脱贫攻坚各项目标任务推进，市政协副主席宋红梅率领部分市政协委员，会同市直有关部门负责人，于2016年5月23日至31日,对全市精准扶贫脱贫工作开展情况，特别围绕基础设施建设、产业发展、人居环境改善、基本公共服务、生态保护、能力素质提升“六大工程”和第一个“百日会战”11项重点工作推进情况开展了专题视察。视察组听取了全市精准扶贫工作情况的汇报，并到尼西、上江、金江、虎跳峡、小中甸、格咱等乡镇，深入汤满、江东、仕旺、兴文、桥头、和平、翁上等2016年脱贫的重点贫困村，查阅了精准扶贫建档立卡档案资料,走访贫困户,察看当地龙头企业、产业发展、项目建设、产业合作社、异地扶贫搬迁点和公共服务设施等，多方面、多层次了解了全市精准扶贫脱贫工作情况，现报告如下：

一、全市精准扶贫脱贫工作的成效

视察组认为，全市扶贫开发工作已经从解决温饱转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、持续改善生存环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。精准扶贫脱贫攻坚工作开展以来，我市把解决贫困问题作为经济社会发展的重中之重，加快扶贫开发步伐，扶贫工作取得了显著成绩。

1、深化思想认识，攻坚目标明确。

我市被列为云南省迪庆藏区特困地区，属一类国家级贫困县。精准扶贫脱贫攻坚工作启动以来，全市上下把精准扶贫脱贫作为最大政治、最大任务和最大责任，放在全局工作的首位。市委、市政府积极引导各级干部和广大群众，坚持不等不靠、自力更生，强化责任担当，发挥能动作用，干群携手，齐心协力打好脱贫摘帽攻坚战。截止目前，全市经精准识别，尚有贫困户5391户、21343人，贫困面占17.4%，有三坝、虎跳峡、洛吉、东旺、尼西等5个重点贫困乡镇和38个重点贫困村。根据州委、州政府精神和市委、市政府要求，香格里拉市2016年要完成1个重点贫困乡和18个重点贫困村的脱贫，2017年完成其余4个重点贫困乡镇、20个重点贫困村的脱贫，实现全市整体脱贫摘帽。

2、领导重视，扶贫工作思路清晰，组织实施机构健全。市委、市政府制定了《关于举全市之力打赢扶贫开发攻坚战的实施意见》等政策性文件，明确了脱贫攻坚的各项具体目标任务和完成时限进度。市、乡镇、村三级都成立了扶贫开发工作组织领导机构，建立了市级领导包乡镇、市级单位包村、干部帮户责任制，不脱贫不脱钩。着力实施了基础设施建设、产业发展、人居环境改善、基本公共服务、生态保护、能力素质提升“六大工程”和11项重点工作，做到分工明确，目标任务明确，责任到人。2016年部署了两个“百日会战”推进方案，其中第一个“百日会战”已结束，正在进行成果总结。

3、着力基础工作，精准前提坚实。通过遍访和“回头看”，全市共识别确认5个重点贫困乡、38个重点贫困、重点贫困户5391户、21343人，其中，D级危房和住房低于80平米1373户，占25%；低收入791户，占15%；因病致贫1607户，占20%；因学致贫680户，占13%；因病残或缺劳力497户，占9%；需生态移民搬迁983户，占18%。已完成建档立卡和大数据管理平台基础数据录入工作，做到户有卡、村有册、乡有簿、县有档案数据库。同时坚持问题导向，区分因灾、因病、因学和缺项目、缺资金、缺劳力、缺技术等不同致贫原因，准确掌握贫困村、贫困户的脱贫致富需求。在此基础上，立足“缺什么、补什么”，逐村逐户列出需求清单，科学确定脱贫规划和实施方案，确定脱贫时序，做到了扶贫对象清、贫困底数清、贫困成因清、帮扶措施和帮扶责任人清，为扶贫政策精准聚焦惠及扶贫对象打下了坚实基础。

4、坚持精准施策，精准发力，百日会战成效明显。按照精准扶贫“七个到村到户”要求，基础设施建设、产业发展、人居环境改善、基本公共服务、生态保护、能力素质提升“六大工程”和通村通组入户道路建设、易地搬迁和安居房建设、水利建设、产业发展、教育扶贫、社会保障兜底、生态环境保护、人居环境改善、能力素质提升11项工作都已全面启动，正全力实施和深入推进。完成了全市5个重点贫困乡、38个重点贫困村精准扶贫规划、产业规划和贫困户脱贫规划。实施全市所有村、组、户通硬化路工程，目前4公里以下道路268条、275公里已全面开工，大部分已基本完成，4公里以上71条、524公里已完成招投标并已开工。易地搬迁和安居房建设全面推进，集中安置点“三通一平”和就地改造工程全面开工，就地安置部分能按期完成。全面启动38个重点贫困村集体经济组建，产业培育在原有基础上深入推进。落实了学前教育、大中专以上在校生助学和农村适用技能、劳动力就业培训工作。进一步完善了基本公共服务和社会保障功能。深入开展环境综合整治，生态保护、人居环境改善持续推进，安全饮水工程得到巩固和提升。大力推进涉农项目资金的集中整合使用，出台了《涉农资金整合暂行办法》。强化党政主要领导脱贫攻坚第一责任人职责和挂乡、包村、帮户、驻村工作队责任，严格督查督办，确保脱贫攻坚时效进度。

二、精准扶贫工作中存在的问题、困难

视察组认为，经过持续扶贫攻坚，我市城乡公共基础设施硬件建设已取得显著成效，基础“瓶颈”制约得到缓解。但由于受历史、自然、区位、资源等诸多因素的交互影响，全市经济总量小，自我发展能力弱，农业农村经济基础薄弱，贫困面广量大，贫困程度深，脱贫难度大，事关群众持续稳定增收和脱贫致富软环境建设还面临诸多困难和问题，2017年要实现脱贫摘帽，任务还十分艰巨。

1、县域经济实力不强，经济基础薄弱，农村贫困面广量大，脱贫难度大。我市是一个传统农业贫困县，农业人口占户籍人口数的74%，贫困人口数占农业人口数的17%，要确保两年内基本消除绝对贫困，任务重、难度大。我市经济总量小，发展滞后，财政收入少支出大，主要靠上级补助和转移支付完成，自给能力弱，地方自我发展能力更弱。传统自给自足、小而全的小农经济仍然是农业农村经济的主要形态，农村产业结构调整成效不明显，全市域缺乏规模性农业龙头产业和龙头企业，农业农村经济“散、乱、弱、小”，受农业产业化程度更高、辐射范围更广的大理、丽江等内地挤压，我市农业产业化、农产品市场商品化水平非常低，产品竞争力弱，比如粮油、肉、蛋、禽、蔬菜、水果等大宗农产品还主要依赖市外调入，市内自给率非常低。

    2、基础设施“瓶颈”制约仍然突出，自我发展能力弱。我市高海拔，山高谷深，自然地理限制下的生产生活条件艰苦恶劣，生态环境脆弱，环境造成了贫困，又增加了扶贫开发难度。人口居住分散，农田水利、交通、教育、卫生、通讯等基础设施建设相对滞后，农村居民吃水难、灌溉难、行路难、上学难、就医难等问题不同程度存在，特别是一些边远山区。这些地区的基础设施建设成本高，各项扶贫项目实施困难，而且难以见效，扶贫进入啃“硬骨头”阶段。

3、人才技能欠缺，贫困程度深，增收难度大。由于地方经济社会发展水平低，特别是扶贫对象文化素质、劳动技能水平普遍较低，受交通闭塞、观念落后、市场意识不强、市场信息获取方式狭窄等因素的影响，“小农”观念难改，缺资金、缺技能、缺产业、缺门路、缺远见，生产组织化和社会组织化程度低，“等、靠、要”和安于现状、均等化思想比较严重，自我脱贫能力弱、意识不强。缺龙头产业、缺龙头企业、缺拳头产品，“散、乱、弱、小”的产业，生产成本高、效率低、收益小，榜样示范带动作用小，产业链条短，抗风险能力弱。缺少恒定有效的高原特色产业发展扶持政策，优势产业发展和效益提升慢，优势产业优势不明显，跟着市场跑的被动式产业发展方式收益不稳定，风险高。农村实用技术人才短缺，农民增收渠道单一，藏区居民收入主要靠采集虫草、松茸等野生菌和畜牧业为主，沿江河谷区居民收入主要靠特色种养业和经济林果业为主，劳务输出收入及其它产业收入占比仍较小，持续增收难度大。
   4、挂包帮措施和项目落实困难，帮扶质量参差不齐，挂包帮效果不明显。虽然确立了单位包村、干部包组包困难户制度，但存在：一是帮扶措施单一，对帮扶工作更多停留在对贫困户的物质帮扶上，在立足村情实际有针对性地开展项目扶持、技术援助、人员培训等方面缺乏有效支持。对不管项目和资金的部门单位来说，巧妇难为无米之炊，仅靠单位有限的资金和干部职工热情，难有实质性成果。二是入乡驻村选派干部、挂包干部大多不熟悉农村工作，知识面不广，不懂产业经营和市场行情，找不到帮扶方向和工作突破口，作用难发挥。

 5、乡镇、村基层班子作用发挥不够。一是有部分基层组织软弱涣散，战斗堡垒作用发挥不到位。有些村干部思想观念保守，市场信息不灵，缺乏带领群众致富的本领;有些乡村干部等、靠、要思想严重，习惯于上传下达，张口要项目、要资金，没有发挥主观能动性去谋划项目、争取项目，而且侧重于公共基础设施建设，畏难于组织发动一家一户，特别是困难户发展产业、发展家庭经济，有些村甚至几十年都没有实施过一个像样的产业项目。二是在农村低保、危房改造、贫困户慰问救助等政策实施中落实不力，很多优惠政策没有真正落实到贫困户家中，致使群众对扶贫政策不信任、不配合。三是部分贫困家庭习惯于等、靠、要，自我脱贫意愿不强。

6、扶贫资金紧缺，保障难，项目资金整合力度小，扶贫保障机制需进一步完善。一是扶贫资金短缺，制约开发进度。涉农扶贫项目资金主要分散于各部门自行管理，且资金用途有严格规定，很难统筹整合使用，不能实现扶贫资金效益的最大化。市财政预算安排配套资金少，扶贫资金主要依靠上级拨付和外部援助。从2015年精准扶贫工作以来，特别是脱贫攻坚百日会战实施情况看，扶贫开发刚性需求巨大，而项目资金少，资金筹措难，难以支撑项目发展的紧急需要。很多项目资金来源无明确出处，组织实施的部门、挂包单位、帮户干部不敢大胆规划设计，更不敢组织实施，只能谨慎推进。贫困村面上的基础设施项目、公共项目得到了落实，比如进村入户道路硬化、人畜饮水、村容村貌整治等，而到户扶持项目除移民搬迁、安居房项目外，对贫困户产业扶持、产业发展、村集体经济组建上推进缓慢，成效很少。影响了年度目标的实现，特别是对今年要求脱贫摘帽的乡和村，只剩半年时间，脱贫任务很艰巨。二是扶贫到户的扶持政策有待完善。现行的产业奖励扶持政策需要的标准和条件无疑将贫困户排除在受扶持行列之外，导致一些扶贫资源投向了实施效果相对明显的“大户”身上，最终未能帮扶到贫困户。扶贫帮困资金补助有限，很多特困户因为拿不出自筹资金，致使无法落实危房改造、享受产业发展等项目资金，如勉力为之，因后续资金跟不上而使项目停滞，或因举债而使贫困户更加贫困。

７、精准识别数据录入质量有待提升，精准扶贫政策措施有待改进。一是虽然建立了贫困人口档案，但缺乏科学的动态管理方法。因为历史基础数据采录、各乡镇村对贫困标准认识不统一、政策要求等原因，在精准识别出的贫困户中，都是以乡镇为单位，各乡镇又以各村、各组为单位申报，衡量标准差异大，虽然都将各村组中的贫困户列入，但只能说是相对贫困户，而不是全市统一标准下的贫困户。因地区、资源背景差异，如坝区与山区、资源丰富区与资源贫乏区家庭拥有财富、增收潜力、生产生活条件差异较大。二是瞄准贫困人口建立“一户一策”的帮扶机制不够完善。以乡、村、组为单位的产业发展政策，不能具体到每家每户，由于要增强项目的实施效果和辐射带动功能，贫困户自身又无能力条件，很难融入产业发展项目中，造成“垒大户”和“扶富不扶贫”的现象。贫困户一直末能发展起来，有其自身特殊原因，有的缺劳动力、缺资金、缺致富技能、缺内生发展动力，有的因病、因残、因学、因灾致贫返贫，这些人群的扶贫成本高、脱贫难度大，如果没有针对性很强的扶贫措施，难以实现脱贫目标。

三、今后开展精准扶贫攻坚的几点建议

坚决打赢脱贫攻坚战，与全国、全省同步全面建成小康社会，2017年率先在迪庆州完成脱贫脱困、实现香格里拉市整体脱贫摘帽的目标任务，是市委、市政府向州委、州政府签下的“军令状”，是对全市人民的庄严承诺，是政治责任和历史使命。全市扶贫攻坚要始终坚持开发式造血式扶贫方针，综合施策，全面高位推进，着力提高贫困家庭经营收入、发展壮大劳务产业、扩大社会救助覆盖面，构建资源共用共享、产业培育开发、基础整体推进、全市人民共同摆脱贫困的新格局。目前，扶贫攻坚正在全力推进，2016年第一个扶贫攻坚“百日会战”已结束。视察组认为，要从根本上推进我市精准扶贫各项工作，才能打赢这场扶贫攻坚战。为此，提出以下意见建议：
    1、切实加强扶贫攻坚战组织领导，进一步增强做好扶贫开发工作的责任感和使命感。全市扶贫攻坚工作进入“啃硬骨头”阶段，建议在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，变过去的“大水漫灌”为“精准滴灌”，做到“靶向精准”，全面落实“六个精准”，制定针对性极强的扶贫细化配套措施，确保贫困村和贫困人群得到精准帮扶，让贫困村和贫困群众共享新一轮社会发展的制度红利、改革红利，共享发展成果。建议进一步强化各乡镇、各村扶贫主体责任，明确市级包乡镇包村领导、包村单位、包组包户干部的责任，做到分工明确、职责清晰，杜绝推诿。要进一步细化精准扶贫工作机制，通过“回头看”，完善精准识别和建档立卡工作，进一步细化脱贫门路、帮扶措施和帮扶责任等，因村施策、因户施策、因人施策，做到对扶贫对象精准化识别、对扶贫资源精确化配置、对扶贫目标精细化管理、对脱贫责任精准化考核，确保如期脱贫。要采取多种形式，加大宣传力度，使各项扶贫政策和规划措施家喻户晓、人人皆知，促使扶贫开发成为全社会的共同行动。

    2、认真筹措安排扶贫项目，完善基础设施建设，积蓄发展后劲，夯实脱贫基础。基础设施和基本生产生活条件，始终是决定和影响全市贫困地区经济社会发展的首要问题。要按照科学规划、适度超前，整合资源、联合共建的原则，集中人力、物力、财力，对贫困乡村的公共基础设施进行统筹规划，综合开发，统筹解决贫困乡村山、水、林、田、路、电，吃、住、行，学、医、文化娱乐等基础条件，提升公共服务能力，不断提升均等化水平。建议向上衔接，尽快确立贫困乡、贫困村、贫困户脱贫出列验收标准，科学合理设置脱贫指标，对减贫指标设置，应当充分考虑不同乡镇、村的客观实际，不搞一刀切。要对脱贫考核验收工作提早做出安排，明确主攻方向，弥补短板，确保成功脱贫。

3、加快特色优势产业开发步伐，做大经济基础，增强发展底蕴。一是要进一步细化各乡镇、各村产业发展规划和扶持具体政策，充分借助原有产业基础，充分发挥各乡镇村组生态环境和自然资源优势，充分引导、尊重和帮扶群众发展意愿，选择能得到国家政策支持、与自然和社会资源相协调，与贫困民众技能相适应，有市场需求前景的产业，因地制宜，产村相融，着力培育发展一批名特优新的富民产品、优势产业，带动贫困农户增收致富。通过多年来的不懈努力，我市各乡镇、各村、各组，已发展培育了一批特色产业，比如核桃、花椒、葡萄、中药材等和牦牛、尼西鸡、藏香猪等，一些产业已取得初步成效，成为群众稳定增收主要来源，但大部分还需大力扶持，继续做大做强。二是要鼓励和引导农民发展各类专业合作社，推进特色农产品标准化、专业化、规模化经营。积极扶持市场空间大、与基地农户衔接紧密、能拉动农民增收的农业产业化龙头企业和产业大户，发展农产品精深加工，提高产业关联度和产品附加值，不断拓展产品市场空间，促进农民稳定增收。三是要大力推进科技扶贫工作。进一步强化农业科技队伍建设，为产业发展保驾护航。“缺什么、扶什么”，全面推广农业先进实用技术和优良品种，强化实用技术培训，提高农民对生产活动的经营管理能力，提升产品的市场竞争力，增强农户“造血”功能。

4、加大资金投入，尽早落实项目，提高扶贫成效。一是加大扶贫资金向上争取力度。上级资金的支持始终是我市获得发展起步的源动力。二是建立涉农资金整合统筹机制。当前，涉农资金多头下达，撒胡椒面现象突出，但受限于体制性障碍，整合统筹难度大，需创新机制，加大整合力度，集中财力办大事，更好地发挥资金使用效益。三是建立金融扶贫引导机制。要出台激励和保障措施，引导金融资源加大对贫困户的信贷支持。四是要建立受扶企业和“大户”帮带贫困户责任机制，打牢企业、“大户”与贫困户之间利益链接，使贫困户能够从产业发展上得到更多帮扶。五是要加大对现代农业企业的招商引资力度，发展龙头企业。加快土地流转步伐，采取企业流转，反租倒包形式，根据贫困户生产能力反租倒包给贫困户，引导农户产业向标准化、规模化方向发展，真正形成产供销一条龙、公司＋基地＋农户的格局，促进贫困户增收脱贫。六是要制定出台帮扶贫困户发展的到户扶持政策，明确与贫困户自身能力相适应的项目规模和扶持标准。针对贫困户经济实力弱，生产能力差，管理水平低的现状，村、组和帮户干部要帮助选路子、上项目、教技术、筹资金、供信息，坚持“造血”式激励扶持机制，调动激发贫困户“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变，解决贫困户难以享受产业发展扶持政策和内生动力不足问题。七是要加大扶贫项目落实力度，尽早下达项目计划，确保年度目标实现。2016年已过半，除路网、水网、安居房和移民搬迁工程推进力度较大外，其他项目，特别是涉及群众脱贫摘帽的产业发展项目、对贫困户家庭帮扶政策没有制定出台，缺乏有效的可操作性的指导措施，处于各自为政、等米下锅的等待观望状态，严重制约和影响了扶贫攻坚时限进度，特别是对今年要求脱贫摘帽的一个乡、18个村，攻坚任务更加艰巨。

5、形成扶贫开发强大合力，全面实现精准脱贫目标。扶贫开发涉及多种资源整合、多个部门协同、多项政策配套，要坚持开发式扶贫和农村社会保障两手抓，不断优化工作运行、政策扶持和社会帮扶。要落实“六个到村到户”，确保贫困人口全部脱贫摘帽：一是结对帮扶到村到户。深化市级单位包村、干部包户政策措施，按照“一村一策，一户一法”的要求，逐户落实帮扶计划，明确挂牌帮扶责任人，确定具体的帮扶任务、标准、措施和时间节点，突出针对性和实效性，增强脱贫实效。二是基础设施建设到村到户，改善村容村貌和生产生活条件，突破发展“瓶颈”制约；三是产业扶持到村到户，致力发展高原特色产业，扎实推进“一乡一业、一村一品”工程，确保每个乡有支柱产业、村有特色产业、户有增收项目，重点培育一批涉农龙头企业、专业合作组织、产销大户，大力发展集体经济，壮大产业规模，改变自产自销、粗放经营的低竞争力模式，提高产业的外向竞争力，增强发展后劲；四是能力素质提升到村到户，抓实素质教育和技能培训，提升扶贫对象的劳动生产技能和经营管理能力，引导和推动劳务输出，丰富增收渠道，增强贫困群众自我持续增收能力；五是安居建设到村到户，做好移民搬迁建设，基本消除无房户、危房户；六是基本公共服务和社会保障到村到户，提高基本公共服务均等化水平。

要采取“五个一批”，确保贫困人口全部脱贫：一是移民搬迁脱贫一批。对生态环境脆弱、不具备基本生存发展条件的地方，危旧房屋不适宜居住的对象，以及居住过于分散、基础设施和公共服务设施配套难的地方，实施生态搬迁安置，做到搬得出、稳得住、能发展、可致富。二是开发脱贫一批。对有劳动能力的贫困人口，通过涉农资金投入和撬动信贷投放，因地制宜发展种植养殖和加工业，提高生产率，发展特色产业和乡村旅游业，实现稳定增收脱贫。三是扶智脱贫一批。对有劳动能力的贫困对象提供就业技能培训、农村适用技术培训和创业培训，鼓励支持贫困家庭富余劳力外出务工，鼓励支持农村致富带头人和外出务工人员回乡创办各类企业，发展农业专业合作社、家庭农场等新兴经济实体，激励他们吸引和带动扶贫对象积极参与发展项目，多渠道增加收入；对接受中职、高职、高等教育的贫困家庭子女，给予资助，从根本上阻断贫困代际传递。四是医疗救助脱贫一批，进一步巩固和完善农民健康工程，落实农村新型合作医疗和大病救助全覆盖；加大对村医培训力度，做好农村居民健康体检和重点病类监测防治力度，减少大病的发生率，减少因病致贫率。五是社会保障兜底一批。进一步全面落实和完善农村最低生活保障、五保供养制度和临时救助制度，实现贫困户有社保，贫困人口参加基本养老保险和基本医疗保险参保率达到100%。对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的，全部纳入最低生活保障，实施政策性兜底扶贫。

加强组织领导，精准发力，确保2016年脱贫攻坚目标任务的实现，为2017年实现全市整体脱贫摘帽做好准备。2016年已过半，建议市委、市政府采取切实有效措施，加快扶贫攻坚工作推进力度，全面认真总结第一个“百日会战”成果，查找存在困难和问题，总结经验教训，为第二个“百日会战”做好充分的准备，精准发力，精准推进，严格按照脱贫指标标准，抓好抓实全市脱贫攻坚各项工作，突出抓实2016年脱贫摘帽的尼西乡和18个重点贫困村、1949户贫困户、8042贫困人口的脱贫工作，实行挂图作战、任务上墙、限期脱贫，保证按时实现脱贫目标任务，为2017年实现全市整体脱贫摘帽打牢坚实基础，做好全面经验积累。